Издания Центра проблемного и государственного проектирования теперь можно приобрести в Кирове. Точка продаж находится по адресу: Киров ул. Пролетарская, 15, ТЦ Максимум, магазин "Читай-Вятка".
.jpg)
Круглый стол «Местное самоуправление и административные реформы»
Денис Орлов
«О вертикали власти»
Существующая сегодня структура власти сложилась из постсоветской системы, основанной позднесоветской партийной номенклатурой по западным методичкам. До 1991 года существовало чёткое административное подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, хотя условно по Конституции Советского государства советы были признаны самостоятельными на разном уровне, но государственный аппарат скрепляли партия и административное подчинение. Разграничить их было сложно, потому что все выполняли одну и ту же функцию, были подчинены общим целям и задачам. Так же, как в армии, где есть солдаты, офицеры, генералы, это был жёсткий механизм, призванный выполнять какую-то одну или несколько функций, где все являлись деталями одного механизма. Советская государственная машина (вместе с «партией-орденом меченосцев») и была армией.
После перестройки начались малопонятные вещи в реформе государственного аппарата, которые никем не анализировались. Да и сам смысл перестройки стал понятен только к нулевым годам. Это был бунт элит против собственного народа, их самоутверждение и выделение в новую форму. Элиты разрывают то, что их связывает с народом и называется «гражданским консенсусом», и устремляются в особое пространство, лишенное былых ограничений и тягот.
Элита выделилась в группу, наделенную собственным самосознанием, и сейчас она не отождествляет себя ни с народом, ни с родной землёй. Чтобы разорвать эти связи, продемонстрировать их отсутствие и действительно освободиться от них, пришлось не только проводить приватизацию, но и дробить определённым образом государственный аппарат.
Государственная система управления была создана в нескольких войнах – первой мировой, гражданской, во время подготовки ко второй мировой войне и в течение самой второй мировой войны. Сама организация была жёсткой – то, что в перестройку назвали тоталитаризмом. Интеллектуальную, экономическую и политическую верхушку власти и народ связывала бюрократическая система и партийная организация. Это было что-то вроде цепи, в которой не столько граждане были привязаны к элите, сколько элита – к гражданам.
Эту связь и начали разрывать. Было проведено сразу несколько этапов административной реформы, но эти события остались незамеченными ни интеллектуальной элитой, ни оппозицией. Административная реформа была проведена таким образом, что эта цепь порвалась сразу в нескольких местах, и сейчас она представляет собой несколько клочков – бывших звеньев. Например, введение местного самоуправления привело к следующим последствиям для государственного аппарата – от специалиста районной администрации до главы района вертикаль сохраняется, но после главы она пропадает. Потому что глава района или глава администрации района – это представители местной власти – не государственной, а всё, что выше, – это уже власть государственная. Соответственно глава не подчиняется органам государственной власти, а государственные власти не отвечают за деятельность главы района, мэра города и т.д. На более высоком уровне деление федеративного устройства привело примерно к таким же последствиям – есть органы власти субъектов Российской Федерации, которые не подчиняются в административном порядке органам государственной власти. Министерская система постепенно была упразднена. Она, в результате приватизаций предприятий, в какой-то степени потеряла свой смысл ещё до того, как её удалили в рамках административной реформы, проводимой Владимиром Владимировичем Путиным с 2004 года. На сегодняшний день из федеральных органов власти до конца централизованными остались только Министерство Обороны и Министерство Внутренних Дел.
В результате этих изменений система управления страны превратилась в некий слоёный пирог, где каждый отдельный слой не связан с верхним и нижним. Вся структура власти в целом представляет собой не вертикаль, а нагромождение. Если взять какой-нибудь район или сельский населённый пункт, то органы государственной власти на эти территориях никак не представлены. Сам населённый пункт представляет собой выделенное из Российской Федерации некое новое пространство, негосударственное, со своей собственной судьбой и т.д. Как внутренняя Африка или элемент ландшафта.
Всё это прошло незамеченным потому, что происходили другие, более яркие реформы, иначе говоря, наслоения одной катастрофы на другую (развал СССР и т.д.).
С самого начала перестройки постоянно говорилось о коррупции, административном произволе чиновников и т.д. А в это время законодатель делил государственный аппарат, разрывая устойчивую систему государственного управления, под шумок информационной волны о борьбе с чиновничьим беспределом.
Что получилось в итоге. Законодатель разграничил уровни власти, и теперь проблемы нижнего уровня власти не являются результатом деятельности федерального Правительства, Государственной думы и Президента. Муниципалитеты – сами по себе, и в них само по себе всё умирает. Сами по себе закрываются школы, больницы и т.д. Возьмем для примера Кировскую область: М. Гайдар, заместитель Председателя Правительства области по вопросам здравоохранения, социальной защиты населения, системы социальных гарантий, и глава департамента здравоохранения Кировской области Д. Матвеев закрывают одну за другой больницы и отделения в районах, но они-то скажут, что этого не делали. Они говорят, что это сделали органы местного самоуправления, которые им не подчиняются. А раз они им не подчиняются, то какие претензии к Матвееву и Гайдар? Аналогичная ситуация – и с образованием.
Обывателю достаточно услышать, что местное самоуправление самостоятельное, у него есть собственный бюджет, своя дума, свой глава администрации, избранные депутаты. И обыватель думает, что он свободен и находится в некоем защищённом от государства пространстве. На самом деле население, отделённое от государства, становится совершенно беззащитным. Потому что есть бюджет, есть проблемы, есть реальные обстоятельства. А обстоятельства задаёт политика федерального центра и регионов. Например, рост цен на энергоносители сразу же бьёт по местному бюджету. Федеральными же органами власти определён бюджет этого муниципального образования, исходя их того, что население муниципалитета не имеет никакого отношения к федеральному центру. При этом депутаты местных органов власти, как правило, голосуют за всё, не задумываясь, и в очередной раз подписываются под спущенными сверху условиями, ухудшающими финансовую ситуацию в муниципалитете. Депутаты каждый год принимают бюджет, который примерно на 25% меньше бюджета прошлого года, и это притом, что идёт рост цен на всё. Как администрация будет исполнять этот бюджет и сводить концы с концами – об этом никто не думает. В правительстве области решили, что наш бюджет должен быть на 25% меньше (так эффективнее), а депутаты всех районных дум подписались под этим решением. Потому что они не обладают собственной волей. Их ничто не подталкивает: ни люди, которые их избирают, ни сами депутаты не понимают, для чего их избирают. Если у избираемого в районную думу депутата и есть какая-то программа, то, как правило, это мечтатель, который ещё не знает, что его роль состоит лишь в том, чтобы поднимать руку и ничего при этом не понимать. Примечательно, что депутатами обычно являются руководители местных муниципальных бюджетных учреждений, и они сами всё равно поднимают руки и голосуют за то, чтобы уменьшить бюджет, перейти на подушевое финансирование школ, сократить финансирование больницы и т.д.
Получается, что органы местного самоуправления являются на самом деле проводником чужой воли, которая противна интересам населения. Но эти интересы перед руководителями местных органов власти не сформулированы. Полностью представить себе ситуацию, в которой они живут и вдруг становятся ключевым звеном (депутатом, главой, руководителем управления и т.д.), они не готовы. Они не готовы к этому до избрания, а после него, сталкиваясь с реальностью, они остаются просто раздавленными. И в спину их никто не подталкивает, потому что нет связи между депутатом (главой и т.д.) и избирателями. Потому что нет общих представлений, куда мы движемся и что мы должны делать на этой территории. А раз этой связи нет, получается, что местная (районная) администрация и районная дума являются марионетками в руках высших органов власти, крайней в ответе за результаты политики, проводимой федеральным центром, что последнему, в данном случае, более чем удобно.
В результате 20 лет реформ можно констатировать, что государственный аппарат обрушился, сгнил сверху донизу. 20 лет руководители местных органов власти проболтались в интересной ситуации, перестав понимать местные интересы. Населённый пункт, в котором они находятся, перестали воспринимать своим. Их к этому тоже уже приучили, их заставляли, и законы уже написаны в таком ключе. Вся хозяйственная часть, предприятия населённого пункта не подчиняется местной власти. Теперь не подчиняются местной власти предприятия ЖКХ. Детские сады и школы тоже убирают из-под власти администрации. Теперь делают так, чтобы глава ни за что не отвечал, а, находясь в районе и являясь проводником чужой воли, тупо уничтожал населённый пункт. То состояние местной администрации, в котором она входила в перестройку, и то, которое сложилось сейчас, – это совершенно разные вещи. Соответственно и главы ощущают себя совершенно по-другому.
Это говорит о неадекватности всех систем, которые связывают верх с низом. Сегодня политики в своих предвыборных и других выступлениях винят во всем чиновников. Но, по сути, они обвиняют чиновников в том, что сами же им навязывают. Сегодня создана такая ситуация, когда каждый, находящийся по вертикали на ступеньку выше, может сваливать на того, кто находится на ступеньку ниже, подобно тому, как генерал говорит, что ему достались плохие солдаты. Самое главное – нет подчинения, нет общих целей, общей связности с судьбой. Чиновник – это всего лишь исполнитель, а по нынешнему законодательству – исполнитель, который не должен думать своей головой, исходить из своего представления и по-своему реагировать на происходящее. Свобода воли у чиновника сегодня и свобода воли у чиновника в Советском Союзе – это совершенно разные вещи. Её сегодня просто-напросто нет. У чиновника есть закон, есть инструкция, регламент и многое другое. Фактически его деятельность проверяется вышестоящими структурами, исходя не из достигнутого результата, а из того, насколько его действия противоречат тем законам и инструкциям, которые принял законодатель. То есть за определённые меры, которые глава района или депутаты могли бы произвести вопреки закону, чтобы, например, снизить ущерб, приносимый этим законом муниципалитету, они могут реально поплатиться своим рабочим местом. Раньше это были люди, обладавшие большой ответственностью, надёжные люди, люди с организационными талантами и пр. Сегодня же чиновники – это люди, которые просто ходят на работу, где они безропотно исполняют вводные, поступающие сверху. От чиновников теперь требуется большая лояльность существующему режиму, чем это было в Советском Союзе. Чиновник может ненавидеть режим, может говорить про него что угодно и как угодно, но он должен выполнить то, что от него требуют. Именно поэтому возникла партия «Единая Россия»: появилась реальная необходимость в том, чтобы снабдить государственный аппарат неким инструментом, который бы эту лояльность обеспечивал. Если ты занимаешь определённый пост на уровне управления, департамента, заместителя начальника управления, главы администрации муниципалитета, то вступление в партию «Единая Россия» становится для тебя безальтернативным поступком.
При этом нигде не упоминается об интересах самого населения. Их никто не сформулировал. О них нигде не сказано. Если рассматривать данный вопрос на примере Кировской области, то интересы населения губернатором Н. Белых обозначены так: население региона должно стать гражданским обществом. А что такое гражданское общество? Если это, как он понимает, сплошная дымковская игрушка, – налицо архаика. Получается, губернатор навязывает архаичные образы поведения. Почему он говорит о гражданском обществе? Потому что это снимает с него ответственность: «Вы – общество неполноценное, пока вы не станете гражданским обществом». А критерии отнесения того или иного общества к гражданскому никак не сформулированы. И общество с этим соглашается. Оно соглашается с тем, что некий назначенный сверху чиновник имеет право устанавливать свои вводные. Когда такие вещи спускаются с рук, сама политическая реальность искажается до неузнаваемости. Губернатор в этом случае становится не выразителем коллективной воли, а превращается в белого человека в пробковом шлеме среди племени папуасов. Все это нужно очень чётко понимать и доносить до власти. Нам неприемлемы такие критерии гражданского общества и не нужна дымковская игрушка. Да, это наше, родное, но если что, мы этим пожертвуем, и расстаться с этим нам будет нисколько не жалко. Так же, как нам было не жалко расставаться с лаптями в обмен на кожаную обувь, когда к этому возникли материальные предпосылки.
